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Loi de Participation Populaire: Implications pour la Coopération Internationale

Après ce tour d'horizon du processus de participation populaire, sur lequel nous pouvons déjà nous baser pour identifier les principales difficultés qui constituent aussi des pistes à explorer par la coopération internationale pour soutenir efficacement le processus de démocratisation entamé, je souhaite m'attarder quelque peu sur les changements en termes de logique d'intervention qu'a impliqué la décentralisation municipale pour la coopération internationale et les ONGs. En particulier passer en revue brièvement le rôle qu'a joué la coopération dans ce processus jusqu'à aujourd'hui, et dégager certaines faiblesses et recommandations pour le futur.

1. LA COOPÉRATION ET LA DÉCENTRALISATION

1.1. Un soutien massif au processus

La Bolivie est un pays où la coopération internationale a un poids extrêmement important, qui a représenté jusqu'à 50% de l'investissement public. La promulgation de la Loi de Participation Populaire a constitué un point de ralliement de la coopération internationale, qui a d'abord encouragé l'élaboration de la loi, puis a soutenu son implémentation par différents programmes de coopération, dont je citerai quelques uns des plus importants :

  • La coopération suisse, avec le PADEM (Programme d'Appui à la Démocratie Municipale ) visant à contribuer au développement municipal par la participation démocratique des communautés et le PADER (Programme de Développement Rural) visant à lutter contre la pauvreté par la génération de revenus dans les zones rurales et qui a été la tête de lance de la promotion du concept de « municipalités productives ».
  • La coopération allemande, avec le Projet d'appui à la gestion publique décentralisée (PADEP), visant à améliorer l'efficience et la transparence des gouvernements central, départementaux et municipaux.
  • Le PDCR (Projet de Développement des Communautés Rurales) de la Banque Mondiale , travaillant dans la planification participative et l'élaboration de PDM, le renforcement municipal et contrôle social, qui en est à sa deuxième phase.
  • La coopération hollandaise, qui canalise son appui à travers des ministères et vice ministères, dans le but de fortifier les municipalités et les préfectures et qui soutient la FAM dans ses fonctions d'organe de représentation des municipalités .
  • La coopération nord-américaine, avec le Programme Développement Démocratique et Participation Citoyenne (DDPC), qui promeut l'application du cycle de gestion municipale participative.

Il s'agit là de quelques programmes nationaux qui dont l'objectif principal est le soutien aux processus engagés par la Loi de Participation Populaire. La grande majorité des programmes de coopération, travaillant dans différents secteurs, donnent également une importance plus ou moins grande aux thèmes du renforcement municipal ou au soutien de la participation de la société civile, et en font souvent une composante de leurs programmes, sans que cela représente leur principal objectif. On peut néanmoins affirmer qu'il n'est plus possible de planifier un programme de coopération avec la Bolivie sans tenir compte de la décentralisation municipale.

Finalement, les différentes agences de coopération ont également canalisé une partie importante de leurs fonds via les ONGs, locales ou internationales, qui ont soutenu le processus de la Participation Populaire , comme nous le verrons ci-dessous. Le GNTP (Groupe National de Travail pour la Participation ) en est un exemple important, qui reçoit l'appui de différentes agences de coopération pour donner une impulsion au développement local basé sur la participation.

1.2. Nouveaux rôles pour les ONGs

Les ONGs jouent un rôle important en Bolivie, non seulement en raison de leur nombre ou du budget qu'elles gèrent, mais également par le rôle protagoniste qu'elles ont assumé dans la définition et l'application de stratégies de développement rural. Face à l'absence totale de l'Etat dans les zones rurales avant la Loi de Participation Populaire, elles ont en effet occupé cet espace de différentes façons, établissant une relation directe avec les communautés paysannes et indigènes auxquelles elles offrent une vaste gamme de services.

La Loi de Participation Populaire reconnaît leur rôle et tente de le règlementer par différents Décrets, déterminant entre autres que les ONGs « qui réalisent des travaux et services de compétence municipale, devront nécessairement réaliser leurs actions dans le cadre des politiques définies par le Gouvernement Municipal de leur juridiction » et doivent « souscrire des accords ou des contrats avec les Gouvernements Municipaux, (.) établissant les objectifs et résultats du projet, sa durée et les fonds engagés ». Une Résolution Suprême de 1997 considère également les ONGs et autres institutions privées de caractère social comme des «  acteurs du processus de Planification Municipale, qui contribuent à son implémentation, en collaborant techniquement et financièrement a la formulation et exécution du PDM, du POA et des projets  ».

Comme on le voit, la Loi de Participation Populaire et ses règlements ont pris en compte les ONGs en tant qu'acteurs importants du développement et ont essayé d'ordonner leur action en la plaçant sous l'autorité du gouvernement municipal, censé diriger le processus de développement dans sa juridiction, à travers la planification participative.

Miguel Urioste considère que le bouleversement des relations entre la société civile et l'Etat, à partir duquel la municipalité assume la plupart des fonctions que les ONGs considéraient auparavant comme leur rôle naturel, ont causé une crise profonde des ONGs, qui ont été obligées de redéfinir leur rôle. Certaines d'entre elles se sont d'ailleurs opposées à la réforme considérant que celle-ci leur faisait perdre leurs domaines d'action et leur pouvoir. D'autres se sont adaptées à la nouvelle situation et en ont assumé les défis, transférant progressivement leurs capacités aux techniciens municipaux et appuyant la participation paysanne dans les municipalités. Certaines, finalement, ont profité des municipalités comme source de financement, en se faisant engager comme consultantes. On peut questionner cette nouvelle relation entre gouvernements municipaux et organisations non gouvernementales en se demandant si celle-ci n'a pas facilité la corruption et une certaine « récupération » et muselage des ONGs par le pouvoir politique.

D'autre part, alors qu'avant la Loi de Participation Populaire de nombreuses ONGs évitaient d'établir des relations avec le gouvernement, l'implémentation de la Loi de Participation Populaire les a obligées à entrer en relation plus ou moins formellement avec les gouvernements municipaux et à s'impliquer dans des thèmes liés à la gestion publique. D'après Iván Cossio, les ONGs qui ont choisi ce chemin sont souvent celles qui montrent le plus de clarté du point de vue idéologique et le plus de capacités techniques, ce qui leur a permis de participer dans les processus dirigés par l'Etat sans devenir de simples instruments d'exécution des politiques publiques et sans perdre leur identité.

D'après Bernardo Kliksberg, l'Etat a un rôle important à jouer pour permettre une participation réelle des communautés pauvres, consistant à promouvoir l'équité, un investissement social croissant et une réforme des institutions. Mais les ONGs continuent d'avoir un rôle non moins important dans leur relation avec les communautés, augmentant les capacités des organisations paysannes et indigènes pour la participation et défendant leurs espaces.

2. DIFFICULTÉS ET RECOMMANDATIONS

L'appui de la coopération internationale au processus de la participation populaire a donc été massif, et a certainement contribué à ce que cette réforme se soit implantée de manière décisive, non seulement dans le chef des autorités nationales et locales mais aussi de la société civile. La coopération a également réalisé une pression assez forte pour que cette réforme se maintienne lorsque le gouvernement national du moment ne faisait pas preuve d'une réelle volonté politique à cet égard.

La coopération a néanmoins montré certaines faiblesses ou rencontré certaines difficultés dans l'appui à ce processus :

  • La coopération travaille généralement du point de vue d'une approche sectorielle, ce qui est parfois entré en contradiction avec l'approche décentralisée. Les agences de coopération ont souvent des priorités fixées pour les différents secteurs qui, si elles sont effectivement dirigées à des aires nécessaires, ne correspondent pas toujours avec les priorités des municipalités, émergeant de la planification participative. Cette difficulté a parfois entraîné un manque d'appropriation des autorités municipales par rapport aux projets de la coopération et limité la volonté de prévoir des fonds de contrepartie.
  • La coopération internationale concentre généralement son travail dans les municipalités les plus accessibles et travaille peu dans les municipalités les plus éloignées des centres, qui sont pourtant celles qui ont le plus besoin de cette collaboration.
  • La coopération se heurte à la dépendance permanente des instances publiques, en particulier municipales et à la difficulté de consolider un partenariat stable où puissent s'accumuler les connaissances et les capacités de gestion. Le renforcement institutionnel des gouvernements municipaux et la création de capacités locales sont rendus difficiles par la rotation élevée du personnel. Les mêmes difficultés apparaissent lorsque l'on parle de création de capacités chez les comités de vigilance ou des organisations de la société civile.
  • Comme nous l'avons vu, la loi impose aux ONGs de travailler sous l'autorité du gouvernement municipal qui est chargé de coordonner les initiatives de développement sur son territoire. Cette approche devrait permettre dans la théorie d'apporter une solution aux problèmes de coordination de la coopération, en particulier les duplications d'efforts, puisque l'ensemble des actions rentrerait dans le plan de développement du gouvernement municipal. Néanmoins, l'autorité des gouvernements municipaux est affaiblie par le fait qu'ils ne sont généralement pas en condition de refuser un appui, ce qui fait que les ONGs décident généralement des programmes qu'elles souhaitent mettre en ouvre et au mieux en informent ensuite le gouvernement municipal.
  • Le gouvernement bolivien et la coopération internationale ont tenté de promouvoir le développement productif local à partir des municipalités, sans clarifier dans quels secteurs ce développement est possible. Toutes les régions ne disposent pas en effet des avantages comparatifs leur permettant d'entrer en concurrence dans la marché national, et encore moins dans le marché international. La réalité démontre qu'avec le système économique néolibéral actuel, le modèle de municipalité productive n'est pas viable dans de nombreuses régions. Je reviendrai dans le chapitre suivant sur les problèmes du développement productif qui représente le goulot d'étranglement des municipalités.

Ces aspects représentent certaines des difficultés de la coopération dans l'appui au processus de la participation populaire en Bolivie. Les problèmes de la coopération dans ce pays ne s'arrêtent évidemment pas là, mais l'objet de cette étude est de se concentrer sur les relations de celle-ci avec le processus de décentralisation.

Malgré les difficultés, ou peut-être à cause d'elles, il est important de continuer le travail de la coopération internationale au niveau local. Les principales recommandations dans ce contexte seraient donc les suivantes :

  • Dans la situation actuelle, la coopération avec les municipalités devrait être priorisée par rapport à celle avec préfectures. Le rôle des préfectures est actuellement très questionné et les tâches urgentes sont la démocratisation de ces instances et une révision de leurs modalités de fonctionnement, afin qu'elles acquièrent une légitimité suffisante pour pouvoir jouer pleinement leur rôle dans la facilitation du développement, en coordination avec les gouvernements municipaux. Dans la situation actuelle, la canalisation de fonds via les municipalités permet de renforcer ces dernières en tant que fondations d'un Etat plus démocratique et participatif.
  • En ce sens, les projets locaux devraient être placés, dans la mesure du possible, sous l'autorité des gouvernements municipaux, en évitant de créer des structures parallèles qui affaiblissent le processus de construction d'une institutionnalité locale. Néanmoins, il est également souvent nécessaire de soutenir des initiatives de la société civile, ayant pour but de réaliser une incidence sur les politiques municipales, afin d'attirer l'attention des autorités sur différentes thématiques, qui ne représentent pas encore une priorité pour les gouvernements municipaux.
  • Il est important de rechercher davantage de cohérence entre les politiques décentralisées et les approches sectorielles. La coopération internationale, par ses contacts au niveau national et local pourrait jouer un rôle à ce niveau, même si la véritable solution à ce problème ne viendra qu'en affrontant la question du niveau départemental. La coopération peut également contribuer à établir des canaux de communication entre les autorités centrales, les autorités locales et la société civile.
  • Une tâche centrale de la coopération, répondant au plus grand défi actuel, est la promotion du développement économique et productif, selon les potentialités des différentes zones et dans le cadre d'une stratégie globale de développement rural. Il faudra néanmoins assumer le défi posé par certaines municipalités qui, de par leur situation (zones peu productives, éloignées des centres, population très dispersées), ont des possibilités très réduites de s'insérer dans l'économie de marché. Il faudra déterminer des alternatives à l'approche actuelle du développement ou admettre qu'elles continueront d'être dépendantes du gouvernement ou de la coopération.
  • Le développement de capacités locales, tant au niveau des institutions locales qu'au niveau de la société civile, reste une tâche importante à poursuivre, afin de perfectionner les mécanismes mis en place par la participation populaire, en particulier en ce qui concerne la qualité de la planification participative et la promotion de la citoyenneté. Cette aire de travail inclut le renforcement des «  mancomunidades  » de municipalités, afin qu'elles puissent promouvoir un développement régional, et des « associations » de municipalités, qui ont pour but de défendre les intérêts de ces dernières et de prester des services d'assistance technique. Ce travail doit se réaliser dans la mesure du possible en évitant de rendre les acteurs locaux dépendants des ONGs.
La canalisation des efforts de la coopération à travers le travail des ONGs locales est une stratégie à renforcer, en raison de leur connaissance approfondie de la réalité locale et du fait qu'elles sont souvent un acteur permanent de la zone dans laquelle elle travaillent, ce qui permet de donner une certaine continuité aux processus entamés, qui produisent généralement des résultats à moyen terme. Les ONGs ont réussi à promouvoir des expériences très positives de concertation du développement local avec les municipalités, les organisations paysannes et d'autres acteurs et jouent également un rôle important dans le suivi et le questionnement de politiques publiques au niveau municipal et national.

 



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Mis en ligne le 16/07/06