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Loi de Participation Populaire: Repères Historiques

1. LA BOLIVIE DEPUIS SA CRÉATION

1.1. Premiers pas de la République

Depuis sa création en 1825, la Bolivie est le théâtre constant de luttes sociales qui opposent les indigènes aux descendants des conquistadors espagnols. Dans la Constitution de 1825, les peuples indigènes sont totalement exclus de toute forme d'espace de décision publique et celle-ci accorde un contrôle politique, économique et culturel exclusif aux minorités issues de descendants des colons espagnols sur des territoires anciennement dominés par les peuples natifs, principalement Quechuas, Aymaras et Guaranis. Si en 1824, le décret de Trujillo permet, théoriquement et individuellement, aux indigènes de récupérer leurs terres ancestrales, cette «  première réforme agraire  » n'est jamais appliquée et les gouvernements successifs vont au contraire maintenir le régime des communautés soumises au contrôle fiscal et la domination patronale. C ette absence de prise en considération de l'élément indigène aura des conséquences sur le manque de confiance des natifs en l'Etat, ceux-ci n'y voyant jamais qu'une autorité extérieure à laquelle ils ont du mal à s'identifier.

Durant les premières décades de la République et jusqu'à la Guerre du Chaco (1932-1935), l'évolution de la gouvernance en Bolivie montre une respiration hésitante entre un état central fort et une certaine décentralisation, évoluant néanmoins vers une lente mais certaine désagrégation des systèmes communautaires traditionnels au profit d'un centralisme d'état, et ce malgré les timides essais de décentralisation au profit du pouvoir communal de la fin du XIXème siècle. La Guerre du Chaco et les gouvernements militaires nationalistes qui suivent renforcent encore la centralisation du pouvoir et se développe à cette époque un nationalisme et un antilibéralisme extrême ; au libre marché s'oppose la planification ; aux libertés individuelles, l'organisation corporative; aux demandes de décentralisation, un état fort et centralisé. On argumente encore que le nationalisme est contraire à l'esprit de l'autonomie communale et pour cette raison, les municipalités sont décrites comme des anachronismes défiant la vigueur de l'Etat central et sont vivement critiquées.

1.2. Révolution de 1952 et Réforme Agraire

La Bolivie moderne prend réellement son envol suite à la Révolution de 1952 qui poursuit et accélère le mouvement de renforcement du pouvoir de l'Etat central. Certains auteurs divisent d'ailleurs la période qui suit en deux phases antagonistes mais complémentaires pour expliquer la Bolivie d'aujourd'hui: la thèse étatiste post 1952, très centralisée, et l'antithèse néolibérale post 1985, qui ouvre l'ère de la décentralisation. La période 1952-1982 se caractérise d'ailleurs par un croissant interventionnisme d'Etat qui sera vivement critiqué à partir de 1982.

En 1951, le Mouvement Nationaliste Révolutionnaire (MNR) de Victor Paz Estenssoro gagne les élections, mais est empêché d'accéder au pouvoir par l'armée. Le président sortant remet alors le pouvoir à une junte militaire.

En avril 1952, ce même gouvernement militaire est renversé par un soulèvement populaire appuyé par le MNR et une partie des forces armées qui permet à Victor Paz Estenssoro de finalement accéder au pouvoir le 15 avril. C'est ce qu'on a appelé la « Révolution Nationale ». Le MNR devient alors le plus important parti politique du pays et son gouvernement effectue des changements profonds dans la structure du pouvoir et de la propriété, nationalisant les mines d'étain, introduisant le suffrage universel et, surtout, réalisant la Réforme Agraire de 1953.

Cette Réforme Agraire élimine le régime des haciendas dans la région andine, abolit le travail gratuit ( pongueaje ) et libère la force de travail, créant le «  Campesino  » (Paysan), nouvelle catégorie sociale remplaçant l' «  Indio » (indien). Une des conséquences majeure de la Réforme Agraire est justement la reconstruction des communautés indigènes à partir de la main d'ouvre libérée des haciendas, mais sans leur donner les outils pour pouvoir s'intégrer dans le tissu socio politico économique. Au contraire, elles sont isolées et livrées à elles mêmes, dans la majeure partie des cas sans reconnaissance de la propriété territoriale.

Refusant de reconnaître leurs autorités traditionnelles, le gouvernement crée les syndicats paysans ou agraires, générant des tensions entre dirigeants syndicaux et autorités traditionnelles. Avec le temps, plusieurs formes de résolution et de syncrétisme apparaissent : a) les deux autorités fusionnent en une seule reconnue par la base paysanne de la communauté b) les deux autorités perdurent avec plus ou moins de conflits c) le syndicat ne parvient pas à s'imposer et les autorités traditionnelles occupent son rôle. Cette hétérogénéité des formes de composition des communautés indigènes et d'organisation sociale est fondamentale pour comprendre le phénomène de décentralisation qu'a connu la Bolivie par la suite.

Si la « Révolution Nationale » de 1952 a permis la fin du régime patronal des haciendas, la recherche de l'identification citoyenne de la population bolivienne par une homogénéisation sociale a ignoré les diversités culturelles, ethniques et linguistiques boliviennes. On a encore une fois « oublié » les caractéristiques socio-culturelles de la majorité indigène.

1.3. Dictatures et coups d'Etat

Douze ans de politique agitée laisse le MNR divisé et en 1964, une junte militaire renverse le Président Paz Estenssoro alors qu'il venait de commencer son troisième mandat. En 1969, la mort du Président René Barrientos, un des membres de la junte, conduit à une succession de gouvernements faibles.

De 1950 à 1980, la Bolivie connaît une période de protestation principalement animée par les paysans dont le protagonisme est central dans tout le pays. En 1979, s'achève le processus de création de la CSUTCB (Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia) sur un modèle organisationnel pyramidal basé sur la communauté: syndicats paysans, centrales provinciales, fédérations départementales et finalement organisation nationale. Cette organisation connaît son ère de gloire en 1983, lorsqu'elle propose au pays un projet, la « Ley Agraria Fundamental » (Loi Agraire Fondamentale) qui devait modifier la Réforme Agraire de 1953 en éliminant le latifundio dans les régions orientales, les relations salariales dans la campagne et en reconstituant le droit propriétaire de la terre au niveau communal. Un autre acteur fondamental des protestations paysannes de cette époque est la CIDOB (Central de Indígenas del Oriente Boliviano), qui rassemble la majorité des organisations indigènes des plaines orientales du pays.

Alarmé par le désordre public, Hugo Banzer Suárez prend la présidence en 1971, soutenu par les militaires, le MNR et quelques autres partis. Il y demeurera jusqu'en 1974. Les élections de 1978, 1979 et 1980 sont marquées par les fraudes. Durant ces trois années, plusieurs coups d'État ont lieu, avec un arrêt en 1981, lorsque Luis García Meza est expulsé du gouvernement pour non respect des droits de l'homme, trafic de drogue et son incapacité à redresser l'économie nationale.

1.4. Retour à la démocratie et néolibéralisme

L'expulsion de Luis García Meza et l'agitation qui s'en suit forcent les militaires à prendre une décision. Ils convoquent le congrès élu en 1980 qui choisit Hernán Siles Zuazo comme nouveau président, 22 ans après la fin de son premier mandat. C'est le retour à la démocratie et la période de l'UDP (Unidad Democrática y Popular), grande coalition de gauche. Le deuxième mandat de Siles Zuazo commence le 10 octobre 1982 et est marqué par de nombreuses difficultés économiques et sociales, notamment une hyper inflation qui menace les racines naissantes de la démocratie. Il décide de convoquer des élections un an avant la fin de son mandat, en 1985.

C'est le vétéran Víctor Paz Estenssoro qui est choisi pour la quatrième fois en tant que président. Son premier souci va être l'hyperinflation dont il va sortir grâce à un programme drastique de contrôle économique par l'intermédiaire des Politiques d'Ajustement Structurels (PAS). Le Décret Suprême 21060 consacre définitivement les bases des politiques néolibérales qui dorénavant gouverneront le destin de la Bolivie. Cette époque est également marquée par les critiques contre le centralisme d'état et ses résultats catastrophiques, la chute des cours de l'étain et le début de la guerre à la coca supportée par les Etats-Unis.

On peut distinguer plusieurs phases dans l'établissement du néolibéralisme en Bolivie. De 1985 à 1986, le gouvernement stabilise l'hyperinflation, et de 1987 à 1989 il réactive de l'économie. De 1990 à 1993, le gouvernement de Paz Zamora stabilise sans croissance les acquis des deux phases précédentes et, enfin, de 1993 à 1996, c'est la phase des grandes réformes de Sanchez de Lozada ; certains auteurs parlent de l'antithèse de la phase fortement centraliste des années 1952-1985.

1.5. Premier Gouvernement de G. Sánchez de Lozada

En 1993, le MNR remporte les élections et Sánchez de Lozada est élu président. Dès son entrée au pouvoir, il entame un programme de réformes économiques et sociales en s'aidant notamment des entrepreneurs et des anciens membres de l'administration de Víctor Paz Estenssoro. C'est durant ce gouvernement que sera promulguée la Loi de Participation Populaire. Durant ce gouvernement seront également votées différentes lois importantes qu'il est nécessaire de garder à l'esprit pour comprendre dans quel contexte s'insère la Loi de Participation Populaire :

• La modification de la Constitution bolivienne en 1994 qui, dans son article premier, accorde enfin une reconnaissance aux cultures indigènes, en définissant la Bolivie comme «  multiethnique et pluriculturelle ».
• La Loi de Capitalisation, programme de privatisation des entreprises, à laquelle s'opposera une large partie de l'opinion publique bolivienne, provoquant de 1994 à 1996 de nombreuses perturbations sociales.
• La Loi de Réforme Educative, qui transforme et modernise le système d'éducation publique, en reconnaissant notamment l'éducation interculturelle et bilingue et la participation communautaire. J'analyserai plus loin certains aspects de cette loi liés à la participation populaire.
• La Loi de Décentralisation Administrative, qui décentralise des fonctions techniques et administratives aux préfectures des départements, et qui sera également l'objet d'une analyse en relation avec la participation populaire.
• La Loi INRA , « loi des terres » qui reconnaît les territoires occupées par les indigènes comme « Territoires Communautaires d'Origine » (TCOs,) à la suite d'importantes mobilisations paysannes. L'attribution de ces terres accomplit enfin la Réforme Agraire de 1953 pour les terres basses orientales, un demi siècle après sa ratification, avec un ajout majeur dans le sens où on ne parle plus seulement de propriété sinon d'administration de territoires, forêts et plaines, c'est-à-dire également la gestion des ressources naturelles renouvelables.

2. DIX ANNÉES DE PARTICIPATION POPULAIRE

2.1. Lancement de la Loi (1994 - 1997)

Au moment de la promulgation de la Loi de Participation Populaire, le Gouvernement de G. Sánchez de Lozada était marqué du sceau « néolibéral », en raison de l'appui de son parti au Programme d'Ajustement Structurel appliqué depuis 1985. Le programme du gouvernemental prévoyait en outre la "capitalisation" des entreprises publiques et la "réforme éducative", deux mesures perçues comme un mandat de la Banque Mondiale.

Dans ce contexte, la Loi de Participation Populaire fut immédiatement assimilée à ces deux projets, entrant dans la catégorie des « lois maudites » pour les secteurs populaires. Dés son lancement, l'organisation paysanne CSUTCB rejette en effet la proposition de décentralisation municipale, questionnant en particulier la création des OTBs et des comités de vigilance, qu'elle considère comme des structures parallèles à l'organisation traditionnelle. Elle craint également l'ingérence des partis politiques dans les affaires intérieures des communautés, entraînant une perte d'identité culturelle. La Loi de Participation Populaire privilégie en outre les organisations territoriales, aux dépens des organisations fonctionnelles et des niveaux d'agrégation supra municipaux, jusqu'alors très actifs et représentatifs des luttes sociales et politiques dans le pays. La CSUTCB considère d'ailleurs que ces mesures constituent une tentative de la discréditer comme organe principal de représentation des paysans et indigènes en Bolivie. D'autre part, la Loi de Participation Populaire était bien sûr également rejetée par les comités civiques, qui s'étaient battus pour une décentralisation régionale depuis de nombreuses années.

Le changement d'attitude de la société civile, qui après ce rejet initial décide assez rapidement d'accepter la loi, peut s'expliquer par la rapidité avec laquelle les fonds de coparticipation tributaire ont été remis aux municipalités et les personnalités juridiques accordées aux communautés paysannes et peuples indigènes. L'organisation d'élections municipales un an plus tard, auxquelles les indigènes et paysans participent activement joue également un rôle important. D'autre part, la réglementation de la loi clarifie que les OTBs ne sont pas de nouvelles formes d'organisation mais bien les organisations traditionnelles, en respectant toute leur variété de noms et formes d'organisation.

Quoi qu'il en soit, la perception de la loi change radicalement en très peu de temps et fin 1996 pratiquement toutes les OTBs avaient obtenu leur personnalité juridique.

L'enthousiasme du début du processus d'implémentation de la loi se matérialise dans l'implémentation de programmes de formation destinés aux autorités municipales et à la société civile, donnant lieu à des milliers de cours, séminaires et ateliers, arrivant pour la première jusqu'aux communautés les plus éloignées. La coopération internationale, contribue avec des financements sans précédant et de nombreuses ONGs se spécialisent dans le « renforcement municipal » ou le « renforcement de la société civile ».

Cette période d'implémentation et de diffusion de la loi est une étape de grande ferveur pour cette réforme dans laquelle beaucoup voient la possibilité de transformer le pays. Ce qu'il reste au gouvernement suivant est la consolidation du fonctionnement de la structure, soit l'étape la plus difficile et la moins enthousiasmante.

2.2. Ralentissement du processus (1997-2002)

En 1997, l'ancien dictateur militaire Hugo Banzer est élu démocratiquement à la présidence du pays. Comme le dit Ivan Arias, «  Banzer ne croit pas en la Participation Populaire ». Il est également réticent à appuyer une réforme qui porte le sceau du MNR et de G. Sánchez de Lozada en raison de rivalités politiques.

S'il ne peut pas déroger la loi, en raison des engagements internationaux et de la pression des organismes de coopération, il ne fera rien pour la dynamiser ni pour consolider le processus. Les municipalités perdent de l'importance et les acteurs fonctionnels (COB, comités civiques) redeviennent les principaux interlocuteurs du Gouvernement Central et récupèrent leur pouvoir. La relation entre l'Etat et ces acteurs redevient conflictuelle et les conflits se repositionnent au niveau central.

Durant les Gouvernements du Général Bánzer et Jorge Quiroga, les fonctionnaires chargés de l'implémentation de la loi durant l'époque de Sánchez de Lozada disparaissent totalement et de nouveaux fonctionnaires sans formation en la matière sont intégrés. Les normes destinées a complémenter la Loi de Participation Populaire sont peu nombreuses, et des lois sont élaborées sans prendre en compte la nouvelle structure de l'Etat. Un exemple est la Loi d'Organisation du Pouvoir Exécutif, qui crée le Ministère de l'Agriculture, Elevage et Développement Rural, sans lui assigner aucune attribution quant à sa relation avec les gouvernements municipaux, ni d'ailleurs avec les préfectures. Une exception importante est la Loi du Dialogue, dont les municipalités sont les principales bénéficiaires, en particulier en ce qui concerne la distribution de ressources de l'allègement de la dette externe.

On peut néanmoins considérer que l'élément le plus important de cette deuxième étape de l'application de la Loi de Participation Populaire, est l'appropriation du processus par les acteurs sociaux des municipalités qui, malgré la relative indifférence du gouvernement central, reprennent le processus à leur compte et le font fonctionner « du bas vers le haut ».

2.3. Approfondissement de la crise de l'Etat (2002-aujourd'hui)

En 2002, Gonzalo Sánchez de Lozada remporte les élections face à Evo Morales, leader du parti Mouvement vers le Socialisme (MAS) qui obtient néanmoins 21% des voix, ce qui le place très près de Lozada, malgré les menaces de l'ambassadeur des Etats-Unis de suspendre l'aide américaine si Evo Morales était élu. Le retour au pouvoir de G. Sánchez de Lozada en 2002 crée d'importantes expectatives parmi les partisans d'un renforcement de la décentralisation municipale, qui pensent que le « père » de la réforme lui donnera un nouveau souffle.

Néanmoins, à posteriori, la plupart des analystes s'accordent à dire que les choses ne changent pas beaucoup avec le retour de Sánchez de Lozada, qui «  semble presque regretter d'avoir fait la Participation Populaire  ». Ivan Arias, par exemple, estime que la création du Ministère des Travaux Publics représente une tentative de «  recentraliser, dans les faits, les compétences décentralisées » et estime que Sánchez de Lozada «  a confondu Etat fort avec Etat centralisé  ». Il regrette également que le Président «  au lieu de prendre à son compte la Loi du Dialogue, (.) commit la même erreur que Banzer qui ne voulut pas prendre à son compte la Loi de Participation Populaire  ».

Quatre ans de récession économique, une mauvaise situation fiscale et des tensions de longue date font qu'en janvier 2003, un conflit entre la police et l'armée manque de renverser le gouvernement de Sánchez de Lozada, faisant au moins trente victimes. Le gouvernement se maintient au pouvoir mais a définitivement perdu sa popularité. En octobre 2003, éclate la « Guerre du Gaz », lorsque la population exprime son rejet de l'exportation du gaz bolivien par un port chilien, et de manière plus générale, de la politique de d'exploitation des matières premières sans bénéfice pour la population dont la Bolivie souffre depuis l'époque coloniale. Ces protestations, très durement réprimées par l'armée, ont provoqué la mort d'au moins 80 personnes. Le président Sánchez de Lozada s'enfuit aux Etats-Unis, laissant sa place à son vice-président, Carlos Mesa Gisbert. En juin 2005, de nombreuses manifestations dans tout le pays poussent le président Carlos Mesa à démissionner à son tour. Les manifestants réclament notamment la nationalisation des entreprises d'hydrocarbures et refusent les velléités autonomistes de Santa Cruz. Le 9 juin au soir, le congrès place Eduardo Rodríguez à la tête du pays après des événements qui ont failli tourner une fois encore au tragique.