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Loi de Participation Populaire: Synthèse et innovations

1. Redéfinition du territoire municipal

«  La juridiction territoriale des gouvernements municipaux est la section de province  ». De cette manière, alors que jusque là les juridictions des gouvernemnts municipaux étaient réduites aux zones urbaines des principales villes et villages, la Loi de Participation Populaire remplace la conception strictement urbaine de la municipalité par une conception territoriale, englobant les zones urbaines et rurales. La municipalité devient donc l'unité territoriale de base pour la planification nationale et les 311 municipalités couvrent l'entièreté du territoire national.

Afin d'améliorer la cohérence des unités mineures à l'intérieur des municipalités, la loi promeut la division des municipalités en districts municipaux, qui sont des «  unités administratives dépendantes du Gouvernement Municipal, intégrées territorialement, et auxquelles les services publics doivent s'adapter  ». Les districts municipaux permettent d'exercer une administration déconcentrée sous l'autorité d'un maire adjoint (Sub-Alcalde), qui devra être choisi en tenant compte des autorités indigènes. Ces districts sont censés répondre aux caractéristiques géographiques, socioculturelles, productives et conserver l'unité de prestation des services publics. La formation de districts municipaux a également pour but de «  faciliter la prestation de services publics et rapprocher le citoyen du pouvoir politique  ». Les unités socioculturelles qui se trouvent sur plus d'une municipalité peuvent demander la création d'un district aux gouvernements municipaux respectifs et ensuite s'associer sous forme de «  mancommunauté » de districts afin de préserver l'unité socioculturelle.

2. Redistribution des ressources

«  La Coparticipation Tributaire s'entend comme le transfert de ressources provenant de Revenus Nationaux en faveur des Gouvernements Municipaux et des Universités Publiques (.). De la collecte effective des rentes nationales (.), 20% sera destiné aux Gouvernements Municipaux et 5% aux universités Publiques ».

Le montant total de Coparticipation Tributaire varie ainsi d'une année à l'autre, suivant le montant effectivement collecté au niveau national. Le montant attribué à chaque municipalité est ensuite calculé en fonction du nombre d'habitants, selon le dernier recensement national. Cette mesure est fondamentale et cherche à corriger les énormes déséquilibres historiques entre les zones urbaines et rurales. D'autre part, les attributions de collecte et de dépense des impôts sur la propriété rurale, immeubles urbains et véhicules motorisés deviennent une compétence exclusivement municipale.

Afin de s'assurer la réception des fonds de coparticipation populaire, les municipalités sont soumises à une série de conditions, en particulier l'élaboration d'un budget municipal, lié à la planification d'activités annuelle (POA) et la remise des comptes municipaux de l'année écoulée. Ces conditions remplies, le transfert de fonds vers les comptes municipaux se fait automatiquement, ne dépend pas de la bonne volonté des fonctionnaires du Gouvernement National ni de critères politiques.

3. Elargissement des compétences municipales

« Toutes les compétences municipales sont étendues à la zone rurale de sa juridiction territoriale » alors qu'avant la promulgation de la Loi de Participation Populaire, le gouvernement municipal n'exerçait sont autorité que dans ce que l'on appelait « le rayon urbain », le reste du territoire étant laissé pour compte.

Les compétences municipales ne sont pas seulement élargies d'un point de vue territorial, mais également d'un point de vue thématique. Les gouvernements municipaux reçoivent « (.) le droit de propriété sur les biens meubles et immeubles affectés a l'infrastructure physique des services publics de santé, éducation, culture, sport, chemins vicinaux et micro irrigation (.)  ». Néanmoins, tout le personnel chargé de mettre en ouvre ces services publics (enseignants, personnel médical, techniciens) reste sous la dépendance du Gouvernement National ou des services départementaux, chargés de les rémunérer.

Le gouvernement municipal est désormais, entre autres choses, responsable de :

• Doter les services de santé, d'éducation, d'eau et d'assainissement de base, de culture et de sport de l'équipement, mobilier, matériel didactique et matières premières nécessaires à leur bon fonctionnement ; assurer l'entretien et l'amélioration des meubles et immeubles de sa propriété et la construction de nouvelles infrastructures selon les besoins
• Superviser le travail du personnel des secteurs d'éducation et de santé
• Administrer les systèmes de cadastre urbain et rural, et les registres de contribuables nécessaires à la collecte d'impôts locaux
• Collecter les impôts locaux
• Conserver et restaurer le patrimoine culturel et historique, promouvoir la culture et les activités sportives
• Promouvoir le développement rural, contribuer à l'entretien des chemins secondaires sur le territoire municipal
• Planifier et promouvoir le développement humain soutenable en accord avec les normes de planification participative municipale

Par ce transfert de ressources financières et de responsabilités, les municipalités acquièrent un important pouvoir de décision sur l'investissement public à l'intérieur de leur juridiction. Cela implique la faculté de prioriser les investissements, formuler des plans et des projets, accéder à des financements externes et exécuter les projets.

4. Reconnaissance des Organisations Territoriales de Base

« On entend par sujets de la Participation Populaire les Organisations Territoriales de Base, exprimées par les communautés paysannes, peuples indigènes et comités de voisinage, organisées selon leurs us, coutumes ou dispositions statutaires ».

Ces organisations constituent le fondement de l'organisation sociale bolivienne, mais c'est la première fois qu'elles sont formellement reconnues par l'Etat bolivien qui, de plus, leur donne une existence légale et s'engage à respecter leurs formes traditionnelles d'organisation.

« On reconnaît la personnalité juridique aux Organisations Territoriales de Base qui représentent l'ensemble de la population urbaine ou rurale d'un territoire déterminé, correspondant dans les zones urbaines aux quartiers déterminés par les Gouvernements Municipaux et dans les zones rurales aux communautés existantes (.) ».

Ainsi, avec l'implémentation de la Loi de Participation Populaire, approximativement 15.000 communautés paysannes, communautés indigènes et comités de voisinage obtiennent leur personnalité juridique, la plupart entre 1994 et 1996.

Les différentes OTBs d'une municipalité représentent donc sa population et sont, à ce titre, les principaux acteurs de la gestion municipale participative. Elles ont notamment la fonction d'identifier, de prioriser, et de contrôler l'exécution de travaux publics et la prestation de services publics dans tous les domaines de compétence municipale, mais sont aussi chargées de coopérer solidairement dans la construction, l'administration et l'entretien des biens publics. Elles ont également le droit de questionner des décisions prises par le gouvernement municipal et de proposer la ratification ou le changement d'autorités éducatives ou de santé au niveau municipal.

La norme de planification participative municipale précise davantage les compétences des OTBs :

• Identifier, hiérarchiser et prioriser les nécessités et aspirations communales, qui sont la base de l'élaboration du PDM (Plan de Développement Municipal)
• Contrôler l'exécution des programmes et projets réalisés dans leur juridiction territoriale et en informer le comité de vigilance
• Participer et coopérer dans l'exécution de programmes, projets ou activités qui émergent du PDM
• Proposer et suggérer des ajustements au PDM en vue d'optimiser l'utilisation des ressources et l'attention des demandes

5. Création d'une instance de contrôle social

« Les comités de vigilance sont des instances organisées de la société civile, qui articulent les demandes des Organisations Territoriales de Base avec la planification participative municipale, la vigilance sociale de l'administration municipale et la canalisation d'initiatives et actions qui bénéficient à la collectivité (.) ».

Le comité de vigilance est constitué par « un(e) représentant(e) de chaque Canton ou District de la juridiction, choisi(e) par les Organisations Territoriales de Base respectives (.) » et est élu pour une période de deux ans. Il est chargé de s'assurer de la participation des OTBs, d'articuler les demandes de celles-ci avec la planification municipale et de contrôler que les fonds municipaux soient investis de façon équitable en respectant les règles de la planification participative. Il doit également se prononcer publiquement sur la formulation du PDM et du POA (Plan Opératif Annuel), en réaliser le suivi et se prononcer sur l'exécution physique et budgétaire de ce dernier. Finalement, il doit s'assurer que le gouvernement municipal n'utilise pas plus de 25% des fonds de coparticipation tributaire en dépenses de fonctionnement.

Le comité de vigilance est donc le principal interlocuteur du gouvernement municipal, «  connexion pour que les Organisations Territoriales de Base exercent les droits qui leur sont reconnus par la Loi   », représentant les intérêts de la population face au gouvernement local.

S'il suspecte un cas de mauvaise gestion des fonds municipaux, le comité de vigilance peut porter plainte au Conseil Départemental ou au Ministère des Finances. La procédure peut ensuite passer au Sénat qui pourra décider d'une suspension («  congélation  ») de l'assignation de fonds de coparticipation tributaire.

Trois ans après le début de l'application de la Loi de Participation Populaire, et afin de répondre aux difficultés des comités de vigilance pour couvrir leurs dépenses de fonctionnement, le Décret Suprême Nº 24790 crée le Fonds de Contrôle Social, réunissant les apports de l'Etat, des OTBs et de la coopération internationale. Ce fonds permet de couvrir les dépenses générées par les visites du comité de vigilance aux communautés, les diverses réunions et autres activités prévues dans le cadre de l'exercice de ses fonctions, mais ne permet pas le paiement de rémunérations aux membres du comité de vigilance. Ce dernier doit rendre des comptes sur la gestion de ce fonds au Service Départemental de Renforcement Municipal.

6. Planification Participative

« Le processus de Planification Municipale doit obligatoirement promouvoir et rendre effective la participation sociale, directe ou a travers des représentants légitimes, à chacune de ses étapes et moments.

La participation sociale se matérialise à travers de :

• La participation massive d'hommes et de femmes de la communauté dans les auto-diagnostiques communaux, la concertation et priorisation des demandes communales
• La participation déléguée des représentants d'OTBs, des associations communautaires et du comité de vigilance dans les évènements et ateliers distritaux/cantonaux et municipaux où se concertent et se définissent les priorités, visions, programmes et projets du processus de planification participative municipale
• Le contrôle social qu'exerce le comité de vigilance et les OTBs sur les actions et projets qui s'implémentent dans les communautés »

Le processus de planification participative peut se diviser en 6 étapes qui constituent l'élaboration et l'exécution du PDM :

• Préparation et organisation du processus
• Elaboration du diagnostique municipal
• Formulation de la stratégie de développement
• Programmation d'Opérations Annuelle
• Exécution et administration
• Suivi, évaluation et ajustements

Afin d'assurer une meilleure coordination entre la planification participative municipale et le niveau provincial, la loi prévoit la création des Conseils Provinciaux de Participation Populaire conformés par le sous-préfet, représentants des gouvernements municipaux, comités de vigilance, OTBs et comités civiques provinciaux.

La norme de planification participative suggère en outre d'articuler différents éléments dans l'élaboration du PDM, entre particulier le Plan National de Développement Economique et Social, les stratégies et politiques nationales ou sectorielles et le Plan de Développement Départemental, dans le but de réaliser une planification municipale qui parte « du bas », mais qui intègre les orientations et politiques depuis le niveau central et départemental.

La planification participative est donc l'instrument qui fournit l'information nécessaire sur les demandes sociales municipales et oriente l'investissement public, les programmes de développement et la coopération externe.

6.1. Plans de Développement Municipaux

La planification participative municipale, place le PDM au centre du processus de planification du développement local et propose une méthodologie de formulation basée sur l'approche de la demande sociale, par laquelle on cherche à récupérer, agréger et qualifier les nécessités des communautés, pour construire une planification stratégique qui reflète les choix et priorités de la société civile.

D'après la loi, le Plan de Développement Municipal «  est les résultat principal du processus de planification participative  » et «  constitue l'expression de la problématique, potentialités, limitations, objectifs, politiques, programmes, projets et demande sociale priorisée, a partir desquels on prétend atteindre le développement soutenable (.). Le PDM est constitué par le diagnostique, la vision stratégique et la programmation quinquennale ou de moyen terme  ».

La réalisation d'un diagnostique est le processus par lequel se récupère l'information dans les différentes communautés, qu'on consolide au niveau municipal. Ce processus doit se réaliser de façon participative pour permettre une connaissance partagée des potentialités et limitations de la municipalité. Il doit offrir l'information technique nécessaire à la formulation de la vision stratégique de développement, qui se consolide ou se redéfinit en fonction des résultats du diagnostique municipal. La programmation quinquennale implique la récupération des nécessités des différentes communautés et l'ordonnancement participatif de la demande municipale, en priorisant de façon concertée une demande sociale viable, socialement et territorialement représentative, en accord avec la vision stratégique du développement municipal.

Concrètement, les principales activités du processus de formulation du PDM sont :

• L'atelier municipal de promotion et organisation du processus
• Les ateliers communautaires d'auto-diagnostique
• L'atelier de validation d'information et de priorisation de la demande par districts municipaux
• L'atelier municipal de définition de la vision stratégique de développement
• L'atelier municipal de concertation de la demande municipale
• Le travail de bureau pour systématiser le diagnostique, élaborer la proposition de programmation quinquennale et la stratégie d'exécution
• L'atelier municipal de validation de la proposition

Les acteurs les plus importants du processus sont: les OTBs, qui identifient, priorisent, supervisent et contrôlent l'exécution des actions; le comité de vigilance, qui assume la représentation de la société civile et s'assure de l'insertion des demandes et priorités des communautés dans le PDM; les associations communautaires, en tant qu'instances représentatives des OTBs et d'autres organisations de la société civile (productives, syndicales, professionnelles, civiques, sportives, d'éducation, santé, etc., .).

6.2. Plans Opératifs Annuels

La norme précise encore que le POA doit lui aussi s'élaborer de manière participative tout en reflétant fidèlement les priorités et projets contenus dans le PDM.

Le POA de chaque municipalité contient l'ensemble des projets priorisés au cours des ateliers participatifs municipaux pour l'année en cours, le budget assigné pour chaque activité et un chronogramme d'exécution. Le gouvernement municipal ne peut réaliser de dépenses que dans le cadre de ce qui est prévu dans le programmation annuelle, mais a la faculté de reformuler le POA de façon participative au cours de l'année, de façon à reprogrammer les fonds qui n'ont pu être exécutés ou inclure de nouvelles priorités.

Le comité de vigilance doit se prononcer sur le projet de POA et le conseil municipal doit l'approuver avant de l'envoyer au Ministère des Finances.

7. Création de «  mancommunautés  » de municipalités

Les municipalités dont la population est inférieure à 5.000 habitants doivent s'associer et conformer une mancommunauté pour l'obtention des fonds de coparticipation tributaire. En dehors de ce cas où la formation d'une mancommunauté est obligatoire, la Loi de Municipalités donne également la faculté aux autres municipalités de former une mancommunauté dans le but de mettre en ouvre des programmes, projets, services ou autre activité conjointe permettant une plus grande efficience et l'obtention d'un impact régional couvrant plus d'une municipalité.

8. Création des Districts Municipaux Indigènes

En accord avec la Constitution bolivienne qui établit le respect des unités socioculturelles et des territoires indigènes, la Loi de Participation Populaire crée la figure du « district municipal indigène » comme un instrument d'articulation entre l'organisation administrative de l'Etat et celle des peuples indigènes et originaires.

« Le district municipal indigène est l'unité territoriale mineure à la municipalité, dont l'objectif est la préservation de l'intégrité physique, ethnique et sociale de l'unité socioculturelle de peuples indigènes et originaires installés dans cette région. »

Le district municipal indigène une unité d'administration déconcentrée de la municipalité, ayant théoriquement le droit de développer des processus de planification stratégique, d'assumer l'administration directe des services municipaux et du territoire ainsi que l'exécution de projets dans le district, par délégation du gouvernement municipal et sous l'autorité d'un maire adjoint (subalcalde).

Lorsque le territoire d'une unité socioculturelle est réparti sur plusieurs municipalités, les districts municipaux indigènes peuvent s'associer et former une mancommunauté de districts indigènes dans le but «  d'atténuer les effets du fractionnement des unités socioculturelles (.) [et de chercher] une intégration socioculturelle et le développement économique local ».